보험업법에 ‘공정거래법 적용제외’ 명시해야
금융·경쟁 이원적 규제, 중복규제로 변질
감독당국 간에 공동행위 요건 정립이 필요
보험연구원이 지난 6월 공정거래규정에 관한 연구보고서를 작성한데 이어 10월에는 세미나를 개최했다. 업계는 이 자리를 통해 보험업법에 공정거래법 적용제외 대상 공동행위와 조건 등을 명시하고 금융당국과 경쟁당국 간의 행정지도 절차를 명확히 해 보험사에 대한 이원적 규제를 완화해야 한다고 주장했다.
지난 2000년 부가보험료 자유화 이후 보험사들이 공정거래위원회로부터 수차례 과징금을 부과 받았지만 금융당국과 생·손보협회 차원에서 직접적인 ‘액션’이 없다보니 부담이 덜한 연구기관이 학술적 논리대응에 나선 것이다. 보험업계를 대변하는 이같은 행보는 올해 생보업계의 변액보험 수수료율 담합문제로 몇 차례 얽힌 것과 무관하지 않다.
◇ 금융·경쟁 이원적 규제, 중복규제가 되다
지난 24일 보험연구원 대회의실에서 열린 ‘보험시장 경쟁정책 합리화 방안’ 정책세미나에서 이승준 보험연구원 연구위원은 금융위, 금감원과 공정위의 이원적 규제를 합리적으로 조정해 경쟁정책의 투명성을 높이는 방안을 제시했다.
보험업은 2000년 가격자유화 이후 공정거래법 적용사례가 증가하고 동시에 관행적인 행정지도 등 보험규제도 지속됨에 따라 규제리스크 문제가 제기돼 왔다. 제도적으로는 보험료가 자유화 됐으나 실질적인 보험료 결정은 여전히 금융감독당국의 지침에 의존하는 현실에서 행정지도에 의한 보험사 공동행위에 공정거래법이 적용되기 시작됐던 것. 이승준 연구위원은 “2000년 이후 보험사의 공정위 심결사례는 모두 7건으로 대부분 금감원의 행정지도와 연관돼 있는 경우”라며 “보험업의 공정거래 관련 규제리스크는 실제 담합여부와 별도로 소비자 신뢰저하로 이어지므로 규제리스크 경감방안이 필요”하다고 말했다.
이어 “이런 보험사 규제리스크 증가는 공동행위에 대한 공정거래법 적용제외를 규정한 법체계가 미비하고 금융당국의 보험사에 대한 행정지도 절차가 명확하지 않기 때문”이라며 “이같은 규제리스크 증가는 보험사의 비용증가로 이어지고 결국 보험료를 상승시켜 소비자 피해로 귀결된다”고 덧붙였다.
이 연구위원에 따르면 현재 보험업의 경쟁정책은 금융위, 금감원이 행하는 전문규제와 공정위가 행하는 독점규제의 ‘이원적 체계’다. 따라서 공동행위에 대해 보험업법과 공정거래법 적용에 상충 가능성이 있어 보험사의 규제리스크가 증가하고 있다. 보험사 입장에서 는 중복규제나 다름없다. 이는 공정거래법 적용제외 범위와 조건이 불명확하기 때문인데 보험업법상 상호협정이 보험사 공동행위에 관한 공정거래법 적용제외의 유일한 규정으로 보험시장 환경변화와 기술발전에 따른 개별행위 적용제외 조건과 범위를 법체계 안에 포함시킬 필요가 있다는 게 이 연구위원의 주장이다.
그는 “금감원으로부터 감독을 받는 보험사 입장에서 행정지도는 거부하기 어렵다”며 “보험사가 자체적으로 공정거래법의 적용 및 적용제외 여부를 판단하는 것도 무리”라고 말했다. 이어 “공정거래법 적용으로 인한 과징금 등 처분은 실제 담합여부나 법원판단과 관계없이 소비자 신뢰저하로 이어져 보험업의 장기적 기반을 흔들 수도 있다”며 “향후 예정된 공정거래위반 관련 집단소송 도입은 보험업의 규제리스크를 증폭시키고 중소보험사의 존립과도 직결된다”고 덧붙였다.
◇ 공정위와 보험업계의 악연, 이제는 끝낼 때
공정위와 보험업계의 악연은 2000년까지 거슬러 올라간다. 2000년 자동차보험료 담합 등의 이유로 손보업계에 74억원의 과징금을 부과했던 경우는 금융당국의 행정지도였음이 밝혀지면서 대법원에서 승소해 과징금 부과가 취소됐다.
하지만 7년 뒤인 2007년 일반보험료 담합 건은 리니언시(자진신고자 감면) 제도 때문에 과징금을 피해가지 못했다. 당시 동부화재, 대한화재(롯데손보), 한화손보 등 3개사가 자진신고한 것이 결정적인 증거가 됐던 것. 담합 혐의를 빠르고 명확하게 입증하는 방법은 자진신고를 통해 증거물을 입수하는 것이다.
공정위는 과징금 감면이라는 당근을 내세워 자진신고를 유도했는데 2011년 생보사들의 공시이율 및 예정이율 담합 건은 물론 지난 3월 변액보험 수수료율 담합도 자진신고로 과징금을 감면해주고 감독당국에 불이익을 받지 않도록 후속조치까지 해주겠다는 회유에 대형사들이 관련자료를 넘기면서 불거졌다. 공정위의 담합 판단기준은 2개 이상의 사업자간 계약, 협정, 결의 등과 같은 명시적 합의는 물론 암묵적인 인식 및 의도를 전달한 것 등의 묵시적 합의도 모두 포함하고 있다.
이에 따르면 그동안 금융당국과 보험업계가 제도개선 및 표준상품 개발을 논하기 위해 열었던 각종 회의관행들이 모두 담합이 되는 셈이다. 때문에 이런 논란이 있을 때마다 공정위는 “만난다는 것 자체가 담합으로 추정할 수 있는 근거가 된다”며 “정부기관에 의한 행정지도는 법적효력이 없다”는 논리를 펼쳤다.
하지만 금융감독의 기조를 보면 상품은 물론 건전성에 관련된 부분들도 표준화되는 경향을 보이고 있다. 자동차보험, 단독형 실손보험처럼 담보 등을 일정기준에 맞춰 규격화하면 통계를 내고 관리하기 쉬우며 소비자들에게도 쉽게 다가갈 수 있다는 것이다. 보험업계 관계자는 “최근 감독당국은 보험상품 개발단계에서부터 민원요인을 없애려고 개입한다”며 “이러면 각 사별로 비슷한 요율과 구조, 금리가 적용되는 상품들이 나올 수밖에 없는데 이 역시 외부에서 보면 ‘묵시적 담합’의 형태가 될 것”이라고 말했다. 이어 “공정위는 정부기관의 행정지도는 법적효력이 없다고 하나 금융사가 당국의 지도를 거부할 수는 없는 게 현실”이라며 “당국끼리 감독권을 조율하는 게 최상의 방안이지만 그것이 어렵다면 보험업에 맞는 공정거래규정 가이드라인이라도 알려주는 게 좋다”고 덧붙였다.
◇ 당국 간의 의견조율로 규제의 조화 이뤄야
보험업은 업종 특성상 공동행위 적용제외를 보험업법에 구체적으로 명시할 필요가 있다는 게 이 연구위원이 대변하는 보험업계의 전반적인 시각이다. 손해보험의 경우 거대재해의 공동인수 등 특정 공동행위에 대한 공정거래법 적용제외를 보험업법에 명시해 놨다.
해외사례를 보면 신상품 공동개발 등 향후 시장환경과 정보기술 변화에 따라 필요한 개별적 공동행위 적용제외 판단기준이 마련돼 있는데 일본 보험업법은 독점금지법 적용제외 근거, 범위 및 조건과 공동행위 인가시 공정위의 사전동의를 받을 것을 명시해 놨다. EU와 미국도 보험업 공동행위 적용제외를 법적으로 명시했다. 미국 뉴욕주의 경우 요율관련 공동행위 규제와 불공정거래행위 규제를 주 보험업법에 명시하고 주 감독청이 담당한다.
이승준 연구위원은 “국내의 경우 제도적 면에서는 보험가격 자유화가 2002년 4월에 완료됐으나 실질적인 보험료 결정은 아직 금융당국 지침에 의존하는 실정”이라며 “감독당국은 건전성 규제를 위해 보험시장 가격결정구조에 여전히 영향을 미치고 있다”고 설명했다. 이어 “규제 목적상 행정지도가 반드시 필요한 경우에 한해 규제기관 간 절차를 명확히 해 보험사 규제리스크를 증가시키지 않는 방향으로 시행해야 한다”고 조언했다.
개선점으로 지적된 사항은 공정위가 행정지도 관련 규제당국 간의 입장을 먼저 밝히고 의견수렴 후 필요시 공동행위를 조사하는 방안이다. 현재 공정위 행정지도 심사지침은 피규제기관 대상으로 돼있다. 때문에 행정지도로 인한 공동행위가 필요한 보험사는 사안 별로 공정위에 유권해석을 거쳐 규제리스크를 사전에 차단할 필요가 있다. 일본 손보사들은 제3보험 공동연구개발을 위한 공동행위에 대해 일본 경쟁당국에 유권해석을 의뢰하는데 일본 경쟁당국은 신규시장 창출과 같은 경쟁촉진성에 따른 개발단계 공동행위는 적용제외를 인정하고 있다.
이 연구위원은 “현행제도로는 금융당국의 지침을 빌미로 한 보험사 간 부당공동행위 증가하거나 규제 오용시 경쟁규제까지 공백이 생길 우려가 있다”며 “금융당국과 경쟁당국의 소통강화를 통해 부당공동행위 의심시 경쟁당국의 의견수렴 및 조치를 취해야 한다”고 밝혔다. 이어 “핵심은 법체계 정비와 규제당국 간 의견조율”이라며 “당국 간에 먼저 의견조율을 한 이후에 법집행으로 이원적 규제의 부조화로 인한 문제가 해결이 가능하다”며 “공정거래법 적용제외 관련 법체계의 정비와 행정지도 절차의 명확화가 필요하다”고 강조했다.
〈 2000년 이후 공정위의 보험사 심결사례 〉
연도 | 관련 보험사 심결내용 |
2001 11개 | 손보사 자동차보험료 |
2002 10개 | 손보사, 손보협회 긴급출동서비스 폐지, 유료화 |
2007 10개 | 손보사 일반손해보험요율 |
2008 13개 | 생보사 예정이율, 공시이율, 배당률 |
2008 14개 | 생보사, 10개 손보사 영업보험료 할인/환급 폐지/축소 |
2011 16개 | 생보사 예정이율, 공시이율 |
2013 9개 | 생보사 최저보증수수료율 |
2013-10-28 한국금융신문
